Аварии и законы

Куда движемся уже несколько лет?

С февраля 2022 года, с начала полномасштабной войны в Украине, в экологической повестке России произошло множество перемен. Изменились многие элементы, определяющие воздействие человека на природу, – в законодательстве, промышленности и экономике, появились сложности с зарубежной аппаратурой и запасными частями, начала меняться структура потребления. Но нельзя не отметить одну из важнейших перемен – охрана природы оказалась подчиненной другим интересам властей, несмотря на продолжающееся декларирование приоритетности вопроса. Реальная ситуация и ее динамика и эффективность действий очень часто противоречат победным реляциям.

Кроме того, промышленные процессы, включая образование отходов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ, – инерционные процессы. Поэтому в течение относительно продолжительного времени (нескольких первых лет) после кардинальных перемен изменения будут малы или вообще незаметны. Даже те изменения, которые связаны с недостатком оборудования и ресурсов или ослаблением контроля, будут происходить, скорее, эволюционным путем. Объемы сбросов, выбросов и образующихся отходов будут меняться постепенно.

В то же время элементы, связанные с уходом и обслуживанием оборудования, соблюдением производственных процессов, заменой (в том числе импортных) деталей, будут сказываться без задержек, во многих случаях почти сразу после наступления изменений. Явным примером такой реакции являются прорывы промысловых нефтепроводов и трубопроводов. В течение многих лет, в основном благодаря деятельности общественных организаций, количество прорывов нефтепроводов снижалось – в среднем на 8-10% в год (расчет за пять лет – с 2017 по 2022 год). В 2022 году (за один год) оно резко увеличилось – в 2,2 раза и превысило 10 тыс. в год (более одного прорыва каждый час). Количество прорывов трубопроводов выросло еще больше – в 2,6 раза (все данные приведены исходя из собственных расчетов автора на основе государственных докладов о состоянии и об охране окружающей среды РФ с 2017 по 2022 год).

Немного информации

Значительная часть имеющихся открытых данных доступна и может быть проанализирована. Однако годовая информация о состоянии окружающей среды обычно собирается и обобщается несколько месяцев, поэтому редко публикуется раньше осени. Главный информационный документ – «Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации» оказывается доступен и того позже – в последние несколько лет он выпускается в конце декабря, нередко даже бывало, что за 2-3 дня до наступления Нового года.

Поэтому в начале года бóльшая часть информации, опубликованной в государственных докладах о состоянии и об охране окружающей среды, мягко говоря, оказывается устаревшей, так как относится уже к позапрошлому году. Это во многом затрудняет оперативный анализ и (при наличии политической воли, с которой, правда, в последние годы в России были проблемы) принятие оперативных и даже долгосрочных управленческих решений.

Надо сказать, что не всегда корректно делать выводы, связанные с воздействием на окружающую среду, на основании данных только одного года или сравнений с данными одного года – так как в индикаторах, связанных с природой, могут происходить значительные годовые флуктуации. Например, невозможно прямо учесть колебания стоков рек. Или количество неблагоприятных метеорологических условий – условий, при которых почти нет ветра, вследствие чего загрязнение промышленно развитого города может стать экстремально высоким.

Да и с ошибками в данных тоже приходится встречаться: к примеру, в конце 2022 года была опубликована информация о почти трехкратном росте массы сброса сульфатов в 2021 году (с 1,7 до 5 млн тонн) – одного из наиболее распространенных загрязняющих веществ. Речь шла, как видим, о миллионах тонн. Но в конце 2023 года этот «скачок» уже исчез, и данные Росстата говорят о сбросе не 5 млн тонн, а 1,6. Можно только догадываться, как получилась такая нестыковка, но расценивать ее нужно исключительно как ошибку. Объяснений этой ошибке найти в официальных документах не удалось. Невозможно также использовать статистические данные о загрязнении от автомашин – не только из-за сомнительной надежности методики, но и из-за ее замены в 2019 году. После внесения изменений данные о массе выбросов автотранспорта упали в три раза. Впрочем, в 2022 году требования к выбросам автомашин тоже были снижены.

Однако есть несколько статистических показателей, напрямую связанных с природой, которые оказываются доступны уже к середине февраля следующего года. В первую очередь это данные о зафиксированных случаях высокого и очень высокого уровня загрязнения, которые ежемесячно публикует Росгидромет. Эти материалы довольно информативны, но главное – они позволяют делать сравнение ежегодного количества таких случаев (при небольшой доработке). И именно эти случаи – обнаружение высокого и экстремально высокого загрязнения – можно рассматривать как индикатор надежности производственного контроля и соблюдения технологий, поскольку они гораздо меньше подчиняются инерционности производственных процессов.

Несколько слов о мониторинге

В РФ стабильно ведется мониторинг загрязнения водоемов и воздуха населенных пунктов. Однако более показательна ситуация с наблюдением за состоянием атмосферного воздуха. Регулярные измерения загрязнения воздуха проводятся далеко не во всех городах России. Так, в 2022 году «32% городского населения проживает на территориях, где уровень загрязнения не оценивался из-за отсутствия наблюдений или их недостаточного количества». На 10 лет раньше, в 2012 году уровень загрязнения не оценивался для 35% населения, так что заметных изменений в ближайшее время вряд ли можно ожидать.

В 2022-2023 годах мониторинг загрязнения воздуха проводился только в 20% городов страны. Для городов с населением менее 100 000 человек мониторинг проводился всего в 10%, хотя он необходим и для многих небольших городов – например, если там работают промышленные предприятия или есть плотное движение транспорта. В то же время можно вспомнить Карабаш – в нем нет государственной наблюдательной сети. Сложно объяснить чем-то иначе, как отношением к гражданам и приоритетами государства, отсутствие стационарных постов государственной наблюдательной сети в городе, который еще 10 лет назад был признан одним из самых грязных городов России и мира.

Интересный факт – количество станций в России, на которых ведется наблюдение, начало немного сокращаться именно в 2022 году, и это не соответствует предыдущему тренду – монотонному росту их количества, происходившему в 2018-2021 годах.

Текущая ситуация и перемены

Общая ситуация с состоянием окружающей среды в России в 2022 году критично не изменилась. Очень похоже, что она осталась без изменений и в 2023-м. Динамика фактических показателей загрязнения и иного воздействия тоже в основном сохранилась. Огонь продолжал проходить огромные площади лесов и в 2022, и в 2023 году, равно как продолжалось занижение этих площадей. Продолжили попадать в окружающую среду те же самые загрязняющие вещества, причем разнонаправленные тренды не позволяют (как и ранее) дать обобщенную оценку ситуации.

Однозначно говорить ни об очевидном улучшении, ни о явном ухудшении в отношении загрязнения нельзя. Можно лишь перечислить пару «стабильных» изменений, происходящих в последние годы и десятилетия. Так, уже третье десятилетие продолжает монотонно расти средняя концентрация формальдегида. Опять вырос (на 7%) общий объем образования отходов – достигнув 9 млрд тонн в год. Печальное сравнение: в Китае образуется около 4 млрд тонн, т.е. вдвое меньше, чем в России. Хотя прямое сравнение некорректно из-за различия в методах учета, но сравнение показательно еще и потому, что заметного роста объемов отходов в Китае не происходит, при том что промышленное производство и ВВП – растут. Динамика образования отходов в России показана на графике.

Глядя на данные графика, даже не надо делать каких-то дополнительных выводов. Очевиден не столько постоянный рост образующихся объемов, но и рост «отходоемкости» российской промышленности (особенно в сравнении с Китаем). Этот график – показатель отношения власти к природе.

Как уже отмечалось, большие изменения происходят в основном постепенно. Так, по опубликованным Росгидрометом сборникам, в 2023 году из шести наиболее распространенных веществ и групп веществ выбросы в пяти группах увеличились за пять лет с 6 до 315%, и только в одной – уменьшились на 5%. Правда, данные о непосредственных измерениях концентраций дают более умеренную картину.

Резкие изменения

Но есть и отдельные резкие изменения, не отмечавшиеся ранее. Например, по данным форм 2-ТП (воздух) (отчеты предприятий), в 2022 году резко, фактически вдвое выросли выбросы бенз(а)пирена. Такой рост говорит о возникновении серьезной проблемы, степень серьезности можно охарактеризовать масштабом платы за негативное воздействие. Признание этого увеличения выбросов должно было обойтись предприятиям более чем в 1 млрд рублей (примерно на столько выросла плата за негативное воздействие в 2022 году, это около 5% от общей суммы платы).

Чтобы понять, происходили ли в 2022-2023 годах иные серьезные изменения, – были использованы три характеристики из описанных выше ежемесячных данных, которые также доступны и за 2023 год. Во-первых, это количество случаев высокого загрязнения воздуха, по данным дискретных наблюдений (исключены случаи высокого загрязнения, наблюдавшиеся более 10 раз в году в одном населенном пункте, – чтобы исключить потенциальное влияние расположения загрязнителя; также необходимо отметить, что использовать данные автоматизированного наблюдения некорректно, поскольку количество проведенных исследований росло каждый год). Во-вторых, это количество случаев высокого и экстремально высокого загрязнения водоемов (см. график).

Как видно из графика, в 2022 году произошел резкий перелом для случаев высокого загрязнения, а в 2023-м – для экстремально высокого. В 2023 году количество случаев экстремально высокого загрязнения достигло абсолютного максимума (883) за 20-летний период – с 1994 года, скачок за год превысил 60%. Резкое изменение произошло и для количества случаев высокого загрязнения атмосферного воздуха.

Таким образом, в 2022-2023 годах явно и очень серьезно проявились проблемы, связанные с технологической и производственной дисциплиной – соблюдением правил, инструкций, поддержанием надлежащих режимов работы и исправности оборудования. При продолжении текущих трендов нет никаких оснований предполагать, что ситуация будет улучшаться. Скорее, произойдет обратное – в ближайшие годы можно ожидать не только роста количества случаев высокого загрязнения, но и увеличения загрязнения в целом, в том числе и в связи с нарушением технологической дисциплины, и в связи со снижением требований к выбросам автомобилей.

Содержательные изменения в законах

Сдерживать такие критичные перемены, безусловно, непросто без реальной приоритизации экологических вопросов в государстве. Однако вряд ли ее можно ожидать в текущих условиях. Поэтому надлежащее законодательное регулирование и контроль/надзор (даже без выделения дополнительных бюджетных средств) могли бы стать действенным инструментом для предотвращения потенциальных катастрофических изменений – но и тут ситуация оставляет желать лучшего.

Важно отметить, что данные природоохранного законодательства находятся в открытом доступе, тексты опубликованных правовых актов невозможно подделать или существенно исказить. Поэтому законодательство можно также использовать и для объективной оценки части аспектов охраны окружающей среды в России. Правда, оценка, основанная на данных законодательства, не включает правоприменительную практику.

Для оценки эффективности законотворческой деятельности государства часто используется информация о содержательной части изменений в законодательстве. Надо сказать, что за последние 20 лет природоохранное законодательство преимущественно ослаблялось. В качестве примера можно привести деградацию Закона «Об экологической экспертизе», начавшуюся с отмены государственной экологической экспертизы для множества объектов (в 2006 году), и текущие изменения (в 2023 году) в профильном законе, ведущие к тому, что такая экспертиза во многом будет профанацией.

Так, эти изменения резко осложнили проведение общественной экологической экспертизы – например, значительно ограничили возможность участия в ней высококвалифицированных специалистов.

Допущение дистанционных общественных обсуждений – еще один момент, который с большой вероятностью приведет к их фальсификации, в особенности при «обсуждении» крупных проектов. Другие важные изменения – отмена необходимости проведения общественных слушаний до начала экспертизы, широкая возможность корректировать проект после завершения экспертизы (что по закону было совершенно невозможно ранее), сокращение сроков экспертизы и еще ряд изменений, преимущественно описывающих то, что было бы правильно назвать «исключениями».

Можно говорить и о значительном ослаблении требований, связанных с особо охраняемыми природными территориями, о попытках ослабить охрану природы озера Байкал, о возможности фактической отмены учета общественного мнения (про общественные обсуждения сказано выше).

Количественные оценки изменений

Оценка содержательных изменений в законодательстве очень важна, но, несмотря на это, такой подход носит довольно субъективный характер. Одни и те же изменения в законах могут оцениваться совершенно по-разному. Это можно проиллюстрировать, например, поддержкой бизнесом и его представителями многих изменений, которые, как представляется, совершенно антиэкологичны. Но количественный анализ оспорить сложно, а он тоже показывает наличие и существенный рост проблем.

Как видно из графика, в 2022 году произошел резкий перелом для случаев высокого загрязнения, а в 2023-м – для экстремально высокого. В 2023 году количество случаев экстремально высокого загрязнения достигло абсолютного максимума (883) за 20-летний период – с 1994 года, скачок за год превысил 60%. Резкое изменение произошло и для количества случаев высокого загрязнения атмосферного воздуха.

Таким образом, в 2022-2023 годах явно и очень серьезно проявились проблемы, связанные с технологической и производственной дисциплиной – соблюдением правил, инструкций, поддержанием надлежащих режимов работы и исправности оборудования. При продолжении текущих трендов нет никаких оснований предполагать, что ситуация будет улучшаться. Скорее, произойдет обратное – в ближайшие годы можно ожидать не только роста количества случаев высокого загрязнения, но и увеличения загрязнения в целом, в том числе и в связи с нарушением технологической дисциплины, и в связи со снижением требований к выбросам автомобилей.

Содержательные изменения в законах

Сдерживать такие критичные перемены, безусловно, непросто без реальной приоритизации экологических вопросов в государстве. Однако вряд ли ее можно ожидать в текущих условиях. Поэтому надлежащее законодательное регулирование и контроль/надзор (даже без выделения дополнительных бюджетных средств) могли бы стать действенным инструментом для предотвращения потенциальных катастрофических изменений – но и тут ситуация оставляет желать лучшего.

Важно отметить, что данные природоохранного законодательства находятся в открытом доступе, тексты опубликованных правовых актов невозможно подделать или существенно исказить. Поэтому законодательство можно также использовать и для объективной оценки части аспектов охраны окружающей среды в России. Правда, оценка, основанная на данных законодательства, не включает правоприменительную практику.

Для оценки эффективности законотворческой деятельности государства часто используется информация о содержательной части изменений в законодательстве. Надо сказать, что за последние 20 лет природоохранное законодательство преимущественно ослаблялось. В качестве примера можно привести деградацию Закона «Об экологической экспертизе», начавшуюся с отмены государственной экологической экспертизы для множества объектов (в 2006 году), и текущие изменения (в 2023 году) в профильном законе, ведущие к тому, что такая экспертиза во многом будет профанацией.

Так, эти изменения резко осложнили проведение общественной экологической экспертизы – например, значительно ограничили возможность участия в ней высококвалифицированных специалистов.

Допущение дистанционных общественных обсуждений – еще один момент, который с большой вероятностью приведет к их фальсификации, в особенности при «обсуждении» крупных проектов. Другие важные изменения – отмена необходимости проведения общественных слушаний до начала экспертизы, широкая возможность корректировать проект после завершения экспертизы (что по закону было совершенно невозможно ранее), сокращение сроков экспертизы и еще ряд изменений, преимущественно описывающих то, что было бы правильно назвать «исключениями».

Можно говорить и о значительном ослаблении требований, связанных с особо охраняемыми природными территориями, о попытках ослабить охрану природы озера Байкал, о возможности фактической отмены учета общественного мнения (про общественные обсуждения сказано выше).

Количественные оценки изменений

Оценка содержательных изменений в законодательстве очень важна, но, несмотря на это, такой подход носит довольно субъективный характер. Одни и те же изменения в законах могут оцениваться совершенно по-разному. Это можно проиллюстрировать, например, поддержкой бизнесом и его представителями многих изменений, которые, как представляется, совершенно антиэкологичны. Но количественный анализ оспорить сложно, а он тоже показывает наличие и существенный рост проблем.

На графике приведено удельное количество вносившихся поправок (т.е. количество поправок, принимаемых на один действующий природоохранный закон), принимавшихся ежегодно, и усредненное по пятилетним периодам. Расчет сделан для семи «основных» природоохранных законов («Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об охране атмосферного воздуха», «Об экологической экспертизе», «О животном мире», «Об отходах производства и потребления», Лесной кодекс). Как видно из графика, законотворческий процесс нестабилен, количество изменений, принимаемых в «соседние» годы, может отличаться в восемь раз, при этом достоверной корреляции с годами избирательных циклов в течение всего периода не наблюдается (хотя, по мнению многих ученых, при работающем парламенте такая связь быть должна).

Видно, что удельное количество вносимых изменений растет почти линейно. Однако важно отметить, что в 2023 году эта величина достигла максимума, такое удельное количество было достигнуто еще только один раз.

В России постоянно увеличивается не только количество ежегодно принимаемых законов, касающихся охраны природы, но и общее число принимаемых законов. До какого-то момента это может быть ответом на быстрые изменения современного мира. Но эта скорость такова, что и то, и другое – крайне негативная тенденция.

Очевидно, что если «правила игры» постоянно меняются, то становится сложным или даже невозможным их выполнять. Постоянные изменения ограничивают возможность планирования. Да и качество принимаемых законов вызывает, мягко говоря, вопросы. Однако по количеству вносимых изменений природоохранные законы в России оказываются впереди. Сравнение четырехлетних периодов (1994-1998 и 2019-2023 годы) показало, что доля изменений в природоохранных законах от общего числа всех принимаемых изменений выросла более чем в шесть раз. То есть изменения в эти законы стали вноситься в шесть раз чаще, чем во все законодательство.

Какая-либо объективная необходимость или внятное объяснение такого роста отсутствуют. Возможная причина – те или иные природоохранные нормы просто мешали каким-то крупным проектам либо противоречили экономическим интересам крупных участников хозяйственной деятельности. Поэтому вместо соблюдения законодательства – его просто меняли, как, например, может произойти с разрешением на рубки вблизи Байкала.

Как отмечалось выше, провести анализ причин изменений природоохранного законодательства, базируясь на количественной информации, невозможно. Но даже формальные изменения заставляют серьезно задуматься. Так, например, изменения, вносимые в Лесной кодекс с момента его принятия в 2006 году, оставили нетронутыми всего около 10% текста, за прошедший период было внесено около 70 изменений, т.е. в среднем примерно по четыре изменения в год. Не с этим ли связаны грандиозные проблемы с лесным хозяйством – от гигантских площадей лесных пожаров до хищнических рубок?

Сравнение с другими странами, например Великобританией, Германией, Болгарией, Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном, Таджикистаном и Узбекистаном, также неутешительно для нашей страны. Именно в России принималось наибольшее удельное число корректировок законодательных актов природоохранного характера. Даже у ближайшего «соседа» по масштабам корректировок – Беларуси скорость изменений вдвое меньше. Для остальных стран этот показатель меньше в 3-75 раз. При этом в 2019-2023 годах каждый природоохранный закон в России менялся в среднем 2,9 раза в течение года (т.е. стабильное время «жизни» закона составляло всего четыре месяца).

Россия выделяется своим уникальным (в кавычках) природоохранным законотворчеством. Постоянное, быстрое и немотивированное изменение природоохранных законов фактически приучает людей как к обоснованному недоверию к самим законам (да и принимающему их органу), так и к необязательности их исполнения. И описанный выше рост количества случаев высокого загрязнения происходит в том числе в результате этой необязательности, вызванной чехардой с природоохранными требованиями.

Что в итоге?

Неразбериха в природоохранных законах и их постоянное ослабление – один из важных факторов, определяющих скорость «разрушения» окружающей среды в России.

Можно ли как-то исправить эту ситуацию? Думается, что да, – если у нас будет доступ к достоверной информации, наше информированное мнение будет адекватно учитываться, если в системе приоритетов государства сохранение природы станет действительным приоритетом. Ну и, конечно, если во вновь созданный единый природоохранный орган придут честные, независимые профессионалы, а не лояльные сотрудники.

Но самое главное сейчас – в России должна поменяться политическая система, а развязанная и продолжающаяся до сих пор война должна быть немедленно прекращена. Именно от этого, пусть это и громко сказано, зависит жизнь и в нашей стране, и во всем мире.