Лед не сломан

До самого последнего момента Арктика оставалась зоной сотрудничества между Россией и западными странами. К арктическим странам, кроме России, также относятся США, Канада, Норвегия, Дания, Исландия, Швеция и Финляндия. Всего за день до полномасштабного вторжения в Украину, 23 февраля 2022 года, посол России в Норвегии зачитал приветственную телеграмму от министра иностранных дел РФ Сергея Лаврова на конференции в Киркенесе, посвященной социально-экономическому и промышленному развитию Крайнего Севера. В ней говорилось о «взаимопомощи и добрососедстве», а также «беспрецедентно высоком уровне приграничных связей».

Арктика как точка военного противостояния

После начала войны в Украине Арктика стала рассматриваться и Россией, и другими арктическими странами как стратегическая зона с точки зрения военной безопасности. К лету 2023 года все семь арктических стран вступили в НАТО (Швеция находится на завершающей стадии одобрения), что Россия восприняла для себя как угрозу. Еще до кризиса отношений между Россией и Западом происходили гибридные конфликты в Арктике.

Так, в октябре 2020 года Норвегия обвинила Россию в хакерской атаке на парламент страны. В октябре 2021 года Осло выразил недовольство проведением учений на юге Норвежского моря, что создало помехи в GPS-навигации в северной части страны. Норвежские власти обнаружили перерезанный IT-кабель, обслуживающий Шпицберген, – подозрения пали на российские рыболовные суда. Уже после 24 февраля 2022 года в Норвегии были задержаны российские туристы, которые нарушили запрет на использование дронов на территории страны.

Эксперты по международным отношениям выделяют три главные военные причины, почему Россия хочет усилить свои позиции в Арктике.

Во-первых, Арктика имеет решающее значение для стратегии ядерного сдерживания в отношении НАТО. В случае конфликта с НАТО Россия может нанести ответный удар баллистическими ракетами (в том числе с ядерным боезарядом) с подводных лодок из Баренцева моря. Кроме того, Арктика открывает путь в Северную Атлантику, что немаловажно в случае военного конфликта. И последняя причина – военная защита экономических интересов России, в первую очередь таких как использование Северного морского пути и разведка залежей углеводородов.

В связи с ухудшением отношений между Россией и западными странами была изменена Концепция внешней политики Российской Федерации, новую версию которой опубликовали в марте 2023 года. Абзац, посвященный Арктике, увеличился вдвое и стал более детальным. Теперь одно из основных положений касается «развития Северного морского пути (СМП) как конкурентоспособной национальной транспортной артерии с возможностью его международного использования для перевозок между Европой и Азией». В тексте это обозначено как «обеспечение неизменности исторически сложившегося международно-правового режима внутренних морских вод Российской Федерации».

Стоит отметить, что в новой концепции внешняя политика России в Арктике стала продолжением ее внутренней политики. В тексте концепции появились не только арктические, но и иные страны, имеющие интересы в Арктике. Не сложно догадаться, что речь прежде всего идет о Китае, который потенциально заинтересован в инвестициях в СМП и другие арктические проекты, например по добыче нефти.

Кроме того, Россия привлекает в Арктику другие азиатские страны, например Индию, Турцию и Арабские Эмираты. Так, российская компания «НОВАТЭК» после введения санкций со стороны западных стран обратилась к компании Green Energy Solutions из ОАЭ для сотрудничества в области технологий по сжижению газа, а также к турецкой Karpowership для помощи в строительстве плавучей электростанции.

Павел Девяткин, старший научный сотрудник и член руководящей группы Арктического института (Вашингтон), и Никита Липунов, аналитик отдела стратегического развития Института международных исследований МГИМО, в статье «Арктика в Концепции внешней политики России до 2023 года», опубликованной в мае, отмечают, что акцент арктической политики России смещается в сторону развития российской Арктики, и международное сотрудничество теперь служит этой цели.

Эксперты полагают, что в целом Россия перестает стремиться интегрироваться в западное сообщество, а его институты больше не воспринимаются как ценность или маркер статуса. Россия, при внедрении новой Концепции внешней политики, все же выбрала путь прагматичного подхода, несмотря на ужесточение риторики.

Отказ от сложившихся институтов и закрытие дверей не входят в планы страны. Вместо этого Россия намерена использовать эти институты лишь в том случае, если это соответствует ее национальным интересам, при условии, что другие участники также учитывают эти интересы.

Исследователи замечают, что арктическая часть концепции начинается со слов о сохранении мира и стабильности, повышении экологической устойчивости в Арктике и обеспечении «благоприятных международных условий для социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации». Кроме того, Россия по-прежнему на словах остается приверженцем международного права в Арктике, придерживаясь Конвенции ООН по морскому праву (UNCLOS) для регулирования межгосударственных отношений в Северном Ледовитом океане.

После начала боевых действий в Украине свою политику в отношении Арктики пересмотрели и США. Новая Арктическая доктрина разрабатывалась под руководством Совета национальной безопасности. Теперь безопасность стоит во главе угла Арктической доктрины страны. Как и в случае с российской концепцией, доктрина начинается со слов о том, что «США стремятся к созданию мирного, стабильного, процветающего и склонного к сотрудничеству Арктического региона».

Кроме безопасности, Арктическая доктрина США сосредоточена на охране окружающей среды, устойчивом развитии, здоровье человека и роли коренных народов и других жителей Арктического региона как заинтересованных сторон в Арктике.

Касательно военной безопасности в Арктическом регионе западные эксперты не предвидят прямых горячих конфликтов между членами НАТО и Россией. Андреас Эстхаген, ведущий научный сотрудник Нансеновского института (Fridtjof Nansen Institute, FNI), в своем отчете «Арктика после вторжения России в Украину: повышенный риск конфликтов и гибридных угроз», вышедшем в мае 2023 года, отмечает, что Россия вряд ли пойдет на прямой конфликт в регионе, так как в Арктике нет масштабных споров, которые могли бы вызвать военное противостояние.

Он указывает, что Россия не заинтересована в открытом конфликте с НАТО, поскольку это может иметь серьезные последствия для нее. Эксперт полагает, что, скорее всего, действия России будут носить гибридный характер и останутся ниже порога открытой войны.

Арктический совет

Главным институтом международного сотрудничества арктических государств можно назвать Арктический совет. Его история началась с разработки Стратегии охраны окружающей среды Арктики (AEPS), к которой в 1991 году присоединились все восемь арктических стран. В рамках AEPS были созданы четыре рабочие группы, которые занимались мониторингом и оценкой состояния окружающей среды, сохранением флоры и фауны, подготовкой к чрезвычайным ситуациям и защитой морской среды.

Через пять лет, в сентябре 1996 года по инициативе Канады была подписана Декларация о создании Арктического совета (АС). Его целью является расширение деятельности AEPS для решения вопросов устойчивого развития в Арктике. В первую очередь АС работает как организация по контролю за экологической обстановкой в Арктике, ежегодно публикуя отчеты, в том числе о воздействии деятельности человека на климат. Арктический совет может только рекомендовать какие-либо решения, их реализация остается на усмотрение каждой страны отдельно, так как АС не обладает полномочиями применять санкции за несоблюдение своих решений.

Кроме всего прочего, члены Арктического совета заключают соглашения по поисково-спасательным операциям, устранению нефтяных загрязнений и научному сотрудничеству. Даже несмотря на аннексирование Россией Крыма в 2014 году, когда отношения между Россией и западными странами охладели, связь между странами в АС оставалась сильной.

Приостановка работы Арктического совета

После полномасштабного вторжения России на территорию Украины все семь государств – членов Арктического совета решили приостановить участие во всех заседаниях совета и его вспомогательных органах. Страны осудили «неспровоцированное вторжение России в Украину», а также указали на серьезные препятствия для международного сотрудничества. На момент приостановки деятельности АС в нем председательствовала Россия.

Больше года, до вступления Норвегии в должность председателя Арктического совета в 2023 году, его деятельность была заморожена, на сайте не обновлялась информация, что не позволяло быстро узнать о том, что происходит с проектами, запущенными ранее. Так, на сайте не найти обновленную информацию по тем проектам, которые должны были реализовать в годы председательства России (2021-2023). Всего таких проектов значится 128, в число которых входит, например, обращение с отходами в отдаленных арктических поселениях или уточнение последствий изменения климата для арктических экосистем.

Последним же крупным событием в рамках Арктического совета стала министерская встреча в мае 2021 года в Рейкьявике, где был принят региональный план действий по обеспечению чистоты океана. План включает в себя около 60 различных стратегических мероприятий, направленных на уменьшение количества морского мусора в Арктике. Это в том числе меры по управлению отходами в рыболовстве, аквакультуре, судоходстве и в морских портах, а также меры по содействию очистке арктических побережий, усилению исследований и мониторинга и расширению международного сотрудничества.

Кроме того, на встрече в Рейкьявике был принят первый в истории стратегический план арктического сотрудничества, охватывающий изменение климата, охрану окружающей среды и устойчивое экономическое развитие в Арктике. План рассчитан на период 2021-2030 годов и является ключевым инструментом сотрудничества для достижения Целей устойчивого развития ООН. Также на заседании страны согласовали меры по охране здоровья и безопасности людей, проживающих в Арктике, и по укреплению общей базы знаний.

Прекращение арктического сотрудничества, несомненно, усугубило существующие региональные проблемы, особенно в отношении изменения климата и освоения ресурсов. Значительной утратой стало закрытие доступа к российским данным о биоразнообразии для западных ученых.

Серафима Андреева, исследователь Нансеновского института (FNI), в статье, опубликованной в журнале «Обзор права и политики в Арктике» в мае 2023 года, отмечает, что Россия обладает обширными базами данных по биоразнообразию, однако большинство из них пока не представлены в цифровом формате, что вынуждает полагаться на доступ к этой информации через отдельных лиц.

Председательство Норвегии в Арктическом совете

11 мая 2023 года Норвегия приняла на себя председательство в Арктическом совете от России на 13-м заседании АС, которое состоялось в Салехарде в онлайн-режиме. По словам министра иностранных дел Норвегии Анникен Хюитфельдт, самой важной задачей является спасение самого Арктического совета, однако она не уверена, будет ли эта цель успешной.

В свою очередь представитель МИД РФ и председатель Комитета старших должностных лиц Арктического совета Николай Корчунов сказал, что вопрос о присутствии России на мероприятиях во время норвежского председательства не рассматривается. Он также указал, что отстранение России от мероприятий Арктического совета является нарушением ее прав как государства-члена.

«В таком случае продолжение участия нашей страны в деятельности этой организации вряд ли будет возможным», – заявил посол в интервью ТАСС. Он также не видит будущего Арктического совета без участия России, поскольку работа организации в первую очередь основана на совместных инициативах.

Во время своего председательства в Арктическом совете Норвегия собирается сосредоточиться на проектах, не связанных с Россией. В марте 2023 года Канада и Норвегия опубликовали совместное заявление о двустороннем сотрудничестве, в котором, среди прочего, говорится, что обе страны «совместно привержены делу мирной и стабильной Арктики».

В июне Норвегия провела первую встречу с руководителями шести рабочих групп Арктического совета и Экспертной группы по черному углероду и метану (EGBCM). Арктическая же политика Норвегии на время ее председательства в АС будет основываться на четырех приоритетных темах и 22 подпунктах: океаны; климат и окружающая среда; устойчивое экономическое развитие; повышение благосостояния людей, живущих в регионе.

Что касается взаимодействия с Россией, то норвежские политики не высказывают четких и конкретных позиций. До 24 февраля 2022 года Норвегия была, пожалуй, самым тесным партнером России в Арктике, прежде всего в силу географического положения (обе страны имеют непосредственный выход к Северному Ледовитому океану и общую сухопутную границу). Это можно было наблюдать в совместном использовании архипелага Шпицберген или Баренцева моря как в экономических, так и в природоохранных целях.

Официальные контакты между Россией и Норвегией продолжались до последнего. В конце 2021 года министр иностранных дел Сергей Лавров посетил Норвегию с двухдневным визитом. Тогда были обозначены четыре «мягкие» темы, по которым важно развивать сотрудничество между Москвой и Осло: совместное управление рыбными ресурсами в Баренцевом море; охрана хвойных лесов; интенсификация контактов жителей приграничных районов и сотрудничество по климату и окружающей среде.

Станет ли экологическая повестка точкой возврата к нормализации отношений между двумя странами, никто предсказать не может. Эксперты полагают, что это будет зависеть в значительной степени от действий России, которые свидетельствовали бы о соблюдении международного права и международных обязательств.

Для межкультурного и экономического сотрудничества арктических стран Европы в 1993 году в норвежском Киркенесе была создана площадка Баренцева сотрудничества, куда кроме Норвегии и России вошли также Швеция и Финляндия. После начала боевых действий в Украине было принято решение закрыть все офисы Баренцева секретариата в России (Архангельск, Мурманск и Нарьян-Мар). Однако в секретариате отметили, что намерены продолжить поддержку российско-норвежских проектов, которые возможно реализовать в рамках санкционного режима.

Возможно ли восстановить Арктический совет в прежнем виде?

Эксперты по международным делам, как российские, так и зарубежные, признают, что восстанавливать отношения между Россией и Западом на платформе арктического сотрудничества в будущем необходимо. Есть те, кто предлагает искать выход уже сейчас, пока продолжается война. Эван Т. Блум, старший научный сотрудник Полярного института Центра В. Вильсона, считает, что Арктический совет без России станет более слабой и менее эффективной структурой.

«Важно рассмотреть, какого рода сотрудничество может продолжаться, несмотря на конфликт в Украине», – пишет он в своей статье «Новый курс Арктического совета в неопределенные времена», опубликованной в марте 2022 года. По его словам, цель АС должна быть в том, чтобы возобновить сотрудничество между странами.

Айя Хемниц Ларсен, депутат парламента Дании от Гренландии и председатель Постоянного комитета парламентариев Арктического региона, заявила корреспонденту Reuters в мае 2023 года, что «не видит Арктического совета без России в будущем». По мнению Габриэллы Грициус, кандидата политических наук из Университета Колорадо, полный отказ от сотрудничества был бы ошибкой. По ее словам, необходимо запустить «спираль сотрудничества», которая поможет снизить напряженность в других регионах.

«Даже если сотрудничество ограничится Арктикой, это будет способствовать укреплению глобальной безопасности», – написала Грициус в апреле 2022 года в своей статье для The Conversation.

Исполнительный директор Арктического координационного совета в Вашингтоне Дэвид Балтон также высказался за налаживание сотрудничества с Россией по Арктике.«После вторжения в Украину возник вопрос: действительно ли мы представляем себе Арктику мирной и склонной к сотрудничеству? В конце концов мы решили, что ответ – да», – рассказал он корреспонденту Arctic Today. Подобные заявления официальных лиц дают шанс на то, что вероятность создания собственных арктических региональных институтов без участия России невелика.

В свою очередь Павел Девяткин и Никита Липунов пока не видят со стороны России действий по полному разрыву международных связей и созданию новых организаций.

«Россия не намерена создавать альтернативные площадки и пока остается приверженной конструктивному международному сотрудничеству в рамках сложившихся и проверенных региональных механизмов», – заключают эксперты.

Другие члены Арктического совета также не предлагали создать альтернативные форматы сотрудничества. По словам Николая Корчунова, это говорит о том, что «Арктическая семерка» рассматривает ситуацию как временную. Он также рассказал, что Россия ищет возможности, чтобы выполнить те решения, которые были приняты на министерской встрече в Рейкьявике в 2021 году.

Работа в Арктике без участия России будет значительно затруднена в первую очередь по географическим причинам. Российское арктическое побережье самое длинное и занимает более 50%; кроме того, на российских арктических территориях проживает самое большое количество человек. Также экономика России сильнее всего завязана на добыче ресурсов. Несмотря на это, по мнению ряда экспертов, если Россия не изменит характер своей внешней политики, продолжать с ней сотрудничество будет затруднительно.

Уже сейчас начали поступать различные предложения относительно того, как вывести Россию из арктического сотрудничества. Так, Элис Рогофф, соучредитель международной организации Arctic Circle, рассматривает возможность переформатировать Арктический совет в Арктический совет 2.0 без участия России, о чем она пишет в своей статье «Пришло время для Арктического совета 2.0» в марте 2022 года.

Похожую идею о создании нового совета выдвинул Стефан Киршнер, профессор Лапландского университета. В статье «Международное управление Арктикой без России», опубликованной на следующий день после начала войны, он рассуждает о создании Nordic Plus, платформы для взаимодействия между Европой и Северной Америкой в Арктике.

Стоит отметить, что Арктический совет – не единственный орган, регулирующий сотрудничество в регионе, и временная пауза в его работе не означает прекращения регионального сотрудничества. Значительная часть сотрудничества в Арктике осуществляется вне этой платформы. Арктические государства активно взаимодействуют, проводя многочисленные научные исследования в регионе, без вовлечения России или Арктического совета.

Ученые из разных стран, например США, Канады и Финляндии, продолжают сотрудничество. Даже в рамках Арктического совета некоторые мероприятия могут проходить без участия России. Арктический совет не занимается регулированием деятельности арктических государств, и эти государства не обязаны обращаться к АС для согласования правил, регулирующих, например, судоходство, авиацию, добычу нефти и газа и другие важные вопросы в регионе.

Не приходится говорить и о полном прекращении межгосударственного сотрудничества с Россией. Прежде всего это касается экстренных ситуаций в Арктическом регионе. После 24 февраля 2022 года США и Россия поддерживают сотрудничество в области безопасности на море в Беринговом проливе. Это сотрудничество касается поисково-спасательных работ, ликвидации разливов нефти, правоохранительной деятельности и управления рыболовством.

Однако совместные учения береговой охраны обеих стран приостановлены. Аналогично Норвегия приостановила сотрудничество с Россией в области ядерной безопасности, но поддерживает каналы связи на случай чрезвычайных ситуаций и для обмена информацией.

Гражданская дипломатия

Несмотря на нарушение связей между Россией и остальными арктическими государствами, на данный момент сохраняются ограниченные возможности для возобновления сотрудничества, прежде всего при помощи научной и гражданской дипломатии. Павел Девяткин в статье «Можно ли восстановить сотрудничество в Арктике?» от 28 марта 2023 года предполагает, что негосударственные субъекты, такие как исследователи, теперь будут играть особенно важную роль, поскольку сотрудничество на государственном уровне заморожено.

Санна Копра, старший научный сотрудник Арктического института (Вашингтон), также считает, что культурные и образовательные мероприятия и программы имеют решающее значение для «долгосрочного миростроительства и создания коллективного желаемого будущего». Эксперты полагают, что на правительства стран могут косвенно повлиять исследователи, коренные народы, неправительственные организации и в целом гражданское общество, что, возможно, приведет к возобновлению межгосударственного сотрудничества.

Роль гражданских дипломатов зачастую отводят коренным народам Арктического региона. Практически во всех концепциях и доктринах развития Арктики упоминаются коренные народы. Правительства арктических стран ставят их на ключевые позиции в устойчивом развитии территорий и включают интересы коренных жителей во многие программы. Россия также впервые внесла в обновленный вариант Концепции внешней политики интересы коренных малочисленных народов Севера. Именно во взаимодействии коренных народов Арктики эксперты видят путь, по которому может пойти гражданская дипломатия между Россией и другими арктическими странами.

Однако практически сразу после начала боевых действий на территории Украины во взаимоотношениях между северными коренными народами, проживающими в России и других странах, возникли трудности.

Так, Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России 1 марта 2022 года выпустила заявление в поддержку действий Владимира Путина на территории Украины. В своем обращении они указали на то, что «долгие восемь лет хранили надежду на восстановление прав человека в Украине». Они также отметили, что поддерживают «принятое решение по защите прав и интересов жителей Донецкой и Луганской народных республик».

Под письмом в том числе подписалась президент Ассоциации кольских саамов, которая входит в состав международного Союза саамов. После подписания письма об оправдании военного вторжения на территорию Украины Союз саамов приостановил сотрудничество со своими российскими организациями-членами. Ассоциация кольских саамов тесно взаимодействует с местными властями, она состоит в Общественной палате Мурманской области по вопросам коренных народов, что делает ее политически зависимой. Представители коренных народов, которые не согласны с действиями России, вынуждены покидать страну, так как за их позицию им грозит тюремный срок.

Затруднительным выглядит и сотрудничество по линии науки. Западные ученые не имеют больше возможности приехать в Россию, чтобы провести научные исследования или получить необходимые образцы. Со стороны западных стран также выстраиваются значительные ограничения для российских ученых. Из-за введенных санкций россиянам стало сложнее получить визу, которая требуется во все арктические страны, что ограничивает их участие в конференциях и неформальной работе. Российские ученые также сталкиваются с блокировкой международных научных баз данных. Кроме того, все больше иностранных организаций опасается сотрудничать с гражданами России, чтобы не навлечь на них репрессии со стороны российского государства.

Ученые бьют тревогу, так как под угрозой находятся все знания о климате в Арктике. «Мы находимся в полной изоляции; на нас повсюду распространяются санкции. Кто будет заботиться о климате?» – рассказывают российские ученые, занимающиеся экологическими проблемами Арктики, в интервью Серафиме Андреевой. Она указывает, что отдельные исследователи становятся уязвимыми, поскольку рискуют потерять исследовательские сети, на развитие которых ушло время. «Долгосрочный риск ослабления исследовательских сетей влияет на работу в Арктическом совете и на будущее науки об арктическом климате», – пишет исследователь.

Кроме непосредственных ограничений со стороны западных государств, для российских ученых существует опасность внутри страны. Сотрудничество отдельных ученых из России с учеными из других стран может рассматриваться как государственная измена (все семь арктических государств входят в список недружественных России стран). В 2020 году уже произошел подобный прецедент. Валерию Митько, президенту Арктической общественной академии наук в Петербурге, предъявили обвинение в государственной измене за сотрудничество с Китаем. Через два года он скончался, находясь под домашним арестом.

Срыв международного сотрудничества в Арктике был неизбежен в условиях текущего кризиса между Россией и западными странами. Тем не менее необходимо учитывать, что региональные контакты и сотрудничество служат интересам всех арктических государств, а также коренных народов и местных сообществ. Сейчас дипломаты, ученые и некоммерческие организации ищут формы сотрудничества, которые могут сохраниться даже при продолжающемся конфликте в Украине. В свете важной роли, которую Россия играет в Арктическом регионе, правительства арктических стран понимают необходимость восстановления отношений с Россией в будущем. Объединение всех арктических государств в долгосрочной перспективе имеет значение, чтобы совместно решать вызовы и проблемы, стоящие перед Арктикой, такие как изменение климата, сохранение экосистем и устойчивое использование природных ресурсов.